Come porre fine alla crisi iraniana: il punto di vista di Mogherini e Sahil V. Shah

A cura di Federica Mogherini* e Sahil V. Shah** – Affari Esteri

Teheran ha bisogno di incentivi positivi, non solo di pressioni.

Nonostante frenetiche negoziazioni notturne, i colloqui di pace tra Iran e Stati Uniti sono falliti. Le due parti avevano numerose controversie da risolvere, quindi era prevedibile che sarebbe stato difficile raggiungere una soluzione definitiva alla guerra. Ma una questione in particolare sembra essere la causa principale del fallimento: il programma nucleare iraniano. “L’incontro è andato bene, la maggior parte dei punti sono stati concordati”, ha scritto il presidente degli Stati Uniti Donald Trump sui social media. “Ma l’unico punto che contava davvero, il NUCLEARE, non è stato raggiunto”.

Non sorprende che la questione nucleare sia al centro dell’attenzione di Trump, né che sia la ragione del fallimento dei negoziati. Gestire le ambizioni nucleari dell’Iran è stata una sfida cruciale della diplomazia globale per decenni. Ma durante entrambi i suoi mandati, gli Stati Uniti hanno cercato di costringere l’Iran ad abbandonare completamente il suo programma nucleare attraverso la strangolamento economico e l’azione militare. E ogni volta, hanno fallito. “Faremo in modo che l’Iran non ottenga un’arma nucleare”, ha dichiarato Trump il 28 febbraio, il giorno in cui Washington ha iniziato a bombardare Teheran. Ma sei settimane dopo, la sfida fondamentale rimane. La guerra potrebbe aver inflitto danni immensi all’Iran, ma non ha cancellato le conoscenze nucleari del Paese né la sua capacità a lungo termine di ricostruire il programma.

Questo pericolo è ora politicamente più acuto, anche se la capacità tecnica a breve termine dell’Iran è stata gravemente compromessa. La lezione che molti a Teheran potrebbero trarre dalla guerra non è che la moderazione porti sicurezza, ma che la vulnerabilità inviti all’attacco. Ciò non significa che sia probabile una corsa rapida o segreta verso un’arma nucleare: qualsiasi mossa seria per ricostituire tale capacità richiederebbe tempo e sarebbe facilmente individuabile. Significa, tuttavia, che l’argomentazione a favore del mantenimento dell’opzione di una futura deterrenza è probabilmente diventata più forte.

Questi risultati confermano ciò che avrebbe dovuto essere chiaro fin dall’inizio: la diplomazia è l’unica via percorribile per garantire che il programma nucleare iraniano sia pacifico. Dopotutto, ha già funzionato in passato. Per oltre un decennio, i diplomatici statunitensi si sono uniti ai loro omologhi di Cina, Francia, Germania, Russia, Regno Unito e Unione Europea per perseguire un accordo negoziato con l’Iran sul suo programma. Il risultato è stato il Piano d’azione congiunto globale (JCPOA) del 2015, in cui l’Iran ha stabilito limiti verificabili a tale programma in cambio della revoca delle sanzioni. Una di noi, Mogherini, ha guidato i negoziati e l’attuazione di quell’accordo; l’altro, Shah, ha trascorso anni a lavorare sull’architettura politica che lo circonda. Questo gruppo eterogeneo di Stati ha negoziato con Teheran non perché si fidasse di essa, né perché fosse ingenuo riguardo alla complessa natura del regime, né perché credesse che la sola diplomazia potesse risolvere ogni loro preoccupazione. Lo hanno fatto perché comprendevano che l’alternativa alla diplomazia è il caos e la distruzione che si stanno verificando ora.

Il JCPOA, ovviamente, non è durato. Meno di due anni dopo il suo insediamento, nel 2018, Trump ha abrogato unilateralmente l’accordo, nonostante l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica avesse certificato la conformità dell’Iran e nonostante tutte le altre parti desiderassero che durasse. Ma questo fallimento non è un motivo per non riprovarci. Anzi, significa che questa volta Washington deve fare di più, creando sistemi che rendano l’accordo più duraturo e quindi molto più difficile per qualsiasi parte ritirarsi. Fare ciò potrebbe non piacere a coloro che considerano Teheran fondamentalmente inaffidabile e sperano di costringerla alla resa con la forza. Ma questa guerra ha dimostrato che Washington non può costringere Teheran alla sottomissione. Per impedire al Paese di dotarsi di armi nucleari, gli Stati Uniti devono raggiungere un accordo con la Repubblica Islamica. E dato che l’Iran potrebbe ora essere più che mai motivato a domarsi, Washington deve assicurarsi che il prossimo accordo funzioni.

Sfilata di fallimenti

La guerra tra Stati Uniti e Israele contro l’Iran è stata, fin dall’inizio, illegale e sconsiderata. Funzionari americani e israeliani sostenevano che bombardare la Repubblica islamica fosse essenziale per impedirle di dotarsi di armi nucleari. Tuttavia, non vi era alcuna prova che Teheran rappresentasse una minaccia nucleare imminente, né che la diplomazia fosse inefficace. Anzi, i colloqui erano in corso e diverse parti coinvolte nella mediazione ritenevano che entrambi i paesi stessero compiendo progressi.

Anche se Teheran fosse stata sull’orlo di un cambio di rotta e della militarizzazione del suo materiale nucleare, la maggior parte degli analisti più autorevoli ha sostenuto che gli attacchi militari avrebbero avuto scarso effetto, soprattutto a lungo termine. L’Iran è un paese con oltre 90 milioni di abitanti, dotato di una profonda capacità scientifica e industriale che ha permesso lo sviluppo del suo sofisticato programma nucleare. Tale conoscenza non può essere cancellata con la forza. Un’azione militare può distruggere gli impianti, ma questi possono essere ricostruiti in profondità nel sottosuolo con maggiore determinazione e con un maggiore sostegno politico interno. C’è un motivo per cui gli analisti hanno avvertito diverse amministrazioni statunitensi che colpire Teheran non avrebbe mai distrutto completamente il suo programma.

Al contrario, gli analisti avevano previsto che una guerra con l’Iran avrebbe rafforzato i falchi più conservatori del paese, esteso il conflitto in tutta la regione e fatto schizzare alle stelle i prezzi globali dell’energia. Queste conclusioni si sono rivelate drammaticamente accurate. Una volta attaccata, Teheran ha immediatamente esteso il conflitto lanciando missili contro i paesi arabi e chiudendo lo Stretto di Hormuz al traffico. Di conseguenza, i prezzi dell’energia sono schizzati alle stelle. Gli attacchi statunitensi e israeliani hanno ucciso l’ex Guida Suprema iraniana Ali Khamenei , ma è stato rapidamente sostituito dal figlio Mojtaba. Il Corpo delle Guardie Rivoluzionarie Islamiche ha perso gran parte delle sue infrastrutture, ma il suo controllo sull’Iran si è rafforzato con il protrarsi dei combattimenti. La guerra non ha eliminato le competenze atomiche dell’Iran e tutte le sue capacità. Anzi, ha rafforzato la convinzione, tra alcuni falchi iraniani, che solo un deterrente nucleare possa garantire la sopravvivenza del regime. Ecco perché un accordo negoziato, raggiunto rapidamente, è ora più importante che mai.

Al contrario, i negoziati hanno dimostrato di influenzare positivamente il comportamento iraniano. Il JCPOA rimane l’unico accordo in cui l’Iran ha accettato di limitare i propri arsenali e le proprie capacità nucleari, e per questo motivo rimane il punto di riferimento. Ma per avere successo dopo questa guerra, Stati Uniti e Iran dovranno affrontare onestamente le carenze strutturali che li hanno condotti a questa situazione. Il programma nucleare iraniano è complesso e altamente specifico. Ruota attorno ai livelli di arricchimento, alle prestazioni delle centrifughe e alla gestione degli arsenali. Negoziare limiti verificabili su un sistema di questo tipo ha richiesto una straordinaria competenza tecnica, di cui disponevano i team negoziali multinazionali del JCPOA. Gli Stati Uniti, ad esempio, hanno incaricato i propri laboratori nazionali di condurre modelli scientifici per garantire che i limiti all’arricchimento iraniano fossero calibrati su specifiche tempistiche di rottura e che la conformità fosse verificabile in tempo reale tramite innovative apparecchiature di monitoraggio.

Le delegazioni che hanno condotto questi colloqui conoscevano bene anche la politica iraniana. Sapevano, ad esempio, che l’arricchimento dell’uranio era diventato una questione di identità scientifica nazionale, non un semplice programma tecnico, e che qualsiasi accordo che ne richiedesse la totale eliminazione sarebbe stato respinto persino dai governi iraniani riformisti. Sapevano che i negoziatori iraniani operano all’interno delle lotte intestine del loro paese e che i compromessi avrebbero dovuto riflettere ciò che ciascuna parte era disposta a concedere senza perdere il sostegno interno. Cosa più importante, coglievano la differenza tra una posizione iniziale e un’offerta finale: una distinzione che richiede esperienza e disciplina per essere individuata.

Nei negoziati che hanno preceduto questo conflitto, questo livello di competenza scientifica e diplomatica è mancato. Il team americano era formato da persone vicine a Trump, per ragioni personali e politiche, piuttosto che da esperti in materia, e i risultati lo hanno rispecchiato. Quando tale competenza viene a mancare, le conseguenze sono prevedibili: le concessioni vengono fraintese come provocazioni, il normale ritmo diplomatico viene interpretato come malafede e le realtà tecniche, riconoscibili da qualsiasi specialista, vengono considerate sospette o incomprensibili. Durante i colloqui precedenti la guerra, ad esempio, i negoziatori statunitensi interpretarono il rifiuto dell’Iran di accettare un’offerta di combustibile nucleare fornito dagli Stati Uniti come prova che Teheran non fosse seriamente intenzionata a raggiungere un accordo (secondo quanto riportato dalla giornalista Laura Rozen). Ma qualsiasi negoziatore a conoscenza della storia delle relazioni tra Stati Uniti e Iran avrebbe capito che si trattava di una posizione consolidata e non ostile. Allo stesso modo, la proposta iraniana di sospendere l’arricchimento per un certo numero di anni e di rinunciare all’accumulo di uranio arricchito – una soluzione che, se attuata, avrebbe potuto impedire la militarizzazione dell’arma nucleare – fu considerata inadeguata. Sembra che le caratteristiche fondamentali dell’infrastruttura nucleare iraniana, comprese le strutture monitorate da anni dall’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica, siano state interpretate erroneamente dai negoziatori statunitensi, generando sospetti non condivisi dalla comunità impegnata nella non proliferazione. Per evitare che ciò si ripeta in futuro, i negoziati devono essere condotti con la competenza specifica che tale compito richiede. Non esistono scorciatoie.

I negoziati devono anche offrire incentivi, non solo pressioni. La coercizione senza un percorso diplomatico credibile non è una leva, bensì un’escalation. I Paesi possono utilizzare sanzioni economiche, dispiegamenti militari e isolamento diplomatico per esercitare pressione sugli altri. Tuttavia, l’efficacia di questi meccanismi dipende in ultima analisi da come vengono utilizzati e da quali obiettivi si prefiggono. Dipende anche dal fatto che gli Stati offrano simultaneamente incentivi positivi e credibili per indurre cambiamenti di comportamento.

Durante i negoziati sul JCPOA, i partner negoziali dell’Iran hanno offerto al Paese un percorso strutturato per il futuro, a partire da un accordo provvisorio che avrebbe poi portato a un accordo più completo. Questi Paesi hanno offerto un allentamento graduale delle sanzioni, l’accesso ai beni congelati e la prospettiva di una completa normalizzazione delle relazioni economiche, ciascuna fase sequenziale rispetto alle proposte iraniane. Tuttavia, nel periodo precedente all’attuale guerra, gli Stati Uniti si sono affidati quasi esclusivamente alla pressione, avanzando richieste massimaliste e applicando misure coercitive anche mentre le due parti si scambiavano proposte. Ciò non ha fornito a Teheran alcuna visione credibile del futuro. Gli iraniani hanno quindi concluso che Washington fosse un partner inaffidabile. Secondo Teheran, gli accordi con gli Stati Uniti, compresi i trattati ratificati dal Senato americano, sono facilmente ripudiabili. Non vi sono garanzie politiche e legali che gli impegni statunitensi saranno duraturi e il dialogo non offre alcuna protezione contro l’escalation. In queste condizioni, la sola pressione statunitense non si traduce in potere negoziale. Restringe lo spazio per le discussioni e aumenta il rischio di confronto.

Arrivare a sì

Un tempo si riteneva che il problema della fiducia nei negoziati con l’Iran fosse unilaterale. Le capitali occidentali si erano abituate a considerare l’affidabilità iraniana come la variabile centrale, la questione attorno alla quale doveva ruotare qualsiasi accordo. Ma questa non è più una valutazione onesta. Gli Stati Uniti hanno unilateralmente respinto un accordo che l’Iran stava rispettando. Hanno lanciato non una, ma ben due ondate di azioni militari durante le trattative in corso. L’Iran ha assimilato questi fatti e li terrà a mente per il futuro.

Nonostante questo passato, l’Iran è disposto a fare delle concessioni. La leadership del paese non è monolitica e alcune delle sue figure chiave comprendono che l’isolamento economico e la guerra sono insostenibili. L’Iran non rinuncerà al suo programma nucleare, ma la fine delle sanzioni e del conflitto che hanno devastato l’economia del paese è un suo interesse fondamentale. Teheran è quindi disposta a porre dei limiti al primo in cambio della fine del secondo.

Qualsiasi accordo futuro, tuttavia, dovrà prevedere una responsabilità reciproca tra gli Stati Uniti e l’Iran. Ciò significa che dovrà essere concepito per resistere ai cambiamenti politici. Il crollo del JCPOA dopo l’uscita degli Stati Uniti nel 2018 ha messo in luce una vulnerabilità strutturale. L’Iran ha anticipato le sue concessioni più significative in materia di non proliferazione – riduzione della capacità di arricchimento, esportazione delle scorte, accettazione di verifiche invasive – ma molte delle concessioni di Washington sono arrivate in seguito. Ciò significa che, al momento del ritiro degli Stati Uniti, l’Iran aveva già adempiuto a gran parte dei suoi obblighi, ma i reciproci benefici economici non si erano ancora pienamente concretizzati. Per un intero anno dopo la reintroduzione delle sanzioni, l’Iran ha continuato a rispettare i termini del JCPOA nella speranza che altre parti potessero colmare adeguatamente il vuoto. Questi paesi, compresi quelli europei, si sono impegnati a fondo, creando diversi strumenti e dimostrando una notevole creatività. Ma i loro sforzi non hanno prodotto risultati sufficienti. Teheran concluse quindi che il rispetto dei termini dell’accordo non garantiva la continuità e che i cambiamenti politici interni a Washington avrebbero potuto prevalere sugli impegni negoziati assunti da più paesi.

Un futuro accordo dovrà correggere questo squilibrio a livello di progettazione, non solo di sequenza. Gli impegni economici devono essere concepiti con una precisa architettura istituzionale e non lasciati esclusivamente alle forze di mercato. L’allentamento delle sanzioni, in particolare, deve essere considerato un obiettivo da raggiungere attivamente, non semplicemente da consentire. Entrambe le parti dovrebbero inoltre valutare la possibilità di creare le cosiddette garanzie tecniche , ovvero progetti collaborativi che generino investimenti fisici condivisi per la continuità dell’accordo. Questi potrebbero includere lo sviluppo congiunto di infrastrutture durante la ricostruzione postbellica dell’Iran, la cooperazione regionale sul ciclo del combustibile nucleare e programmi di modernizzazione energetica che vadano a beneficio di tutte le parti, ma che richiedano una cooperazione costante per essere mantenuti. Tali progetti dimostrano l’impegno attraverso azioni concrete, creano gruppi di interesse a livello nazionale che hanno a cuore la sopravvivenza dell’accordo e, soprattutto, aumentano i costi di un eventuale ritiro per tutte le parti, non solo per l’Iran. Ad esempio, il JCPOA prevedeva un’ampia cooperazione nel settore nucleare civile con paesi come Cina, Russia e Regno Unito per la modernizzazione dei reattori: un lavoro che è proseguito per anni dopo il ritiro degli Stati Uniti proprio perché aveva creato investimenti fisici e istituzionali condivisi, il cui abbandono sarebbe stato oneroso. Gli impegni economici previsti in qualsiasi accordo futuro devono essere concepiti con la stessa architettura istituzionale ben definita e non lasciati esclusivamente alle forze di mercato.

La costruzione di infrastrutture di questo tipo richiederà uno sforzo mirato. Probabilmente ci vorranno più di pochi giorni, o addirittura alcune settimane, per delinearne il progetto. Ma è l’unico modo per convincere i negoziatori iraniani che questa volta sarà diverso.

Una via d’uscita

Per raggiungere un accordo, Washington deve affiancare alla pressione incentivi concreti, tra cui una visione chiaramente articolata di ciò che un accordo finale comporterà per l’Iran, gli Stati Uniti e il resto del mondo. Il preambolo del JCPOA prevedeva una trasformazione nel rapporto dell’Iran con gli altri Paesi, ma tale visione non si è mai concretizzata appieno. Un futuro accordo dovrà andare oltre e definire non solo i vincoli nucleari che l’Iran accetterebbe, ma anche le relazioni politiche ed economiche che otterrebbe in cambio. Dovrà farlo in termini sufficientemente concreti da ottenere il sostegno interno di tutte le parti.

Certamente, la sfiducia e le dinamiche interne sia a Washington che a Teheran hanno reso più difficile il raggiungimento di un compromesso da parte dei funzionari. I quadri istituzionali che un tempo costituivano la base per l’impegno multilaterale – come la risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che ha sancito il JCPOA, gli accordi di verifica ampliati dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica in Iran e il formato multilaterale che ha sostenuto il dialogo con Teheran – si sono indeboliti. In questo contesto, trovare una soluzione diplomatica sostenibile al programma nucleare iraniano sarà difficile.

Ma non è impossibile. La conoscenza di come costruire accordi efficaci è ancora presente nei governi, nelle organizzazioni internazionali e nella più ampia comunità impegnata nella non proliferazione. Tale conoscenza rappresenta una risorsa strategica. I governi che si preparano al prossimo ciclo di negoziati dovrebbero attingere a questa competenza fin da ora, mentre elaborano i quadri di riferimento e la sequenza che potrebbero favorire il raggiungimento di un accordo.

La ricerca di un dialogo diplomatico con l’Iran non è mai stata un favore a Teheran. Si è trattato di un atto di interesse personale da parte di attori internazionali che volevano evitare l’alternativa. Il loro ragionamento è stato confermato da questa terribile guerra, e dovrebbe ispirare i funzionari di oggi a evitare gli errori del passato. La prossima occasione per la diplomazia è giunta. La domanda è se il mondo tornerà al tavolo delle trattative avendo imparato qualcosa.

*Ha ricoperto la carica di Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e di vicepresidente della Commissione europea dal 2014 al 2019; ha guidato i negoziati e l’attuazione del Piano d’azione congiunto globale con l’Iran. Nel 2014 è stata Ministro degli Affari esteri e della cooperazione internazionale dell’Italia. **Ricercatrice senior per la politica nucleare presso l’Istituto per la sicurezza

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